Ley de Economía Digital para Pagos Digitales y Electrónicos. Estatus legislativo y análisis preliminar

II. ESTATUS DEL PROCESO LEGISLATIVO

El 6 de octubre pasado el Pleno de la Cámara de Diputados aprobó en lo general (con 330 votos a favor y 122 en contra) y en lo particular (con 327 a favor y 122 en contra), la iniciativa, y la remitió al Senado.

Actualmente la minuta se encuentra en la Cámara de Senadores, con dictamen aprobado hoy en comisiones (con 19 votos a favor y 8 en contra) y pendiente de discusión en el Pleno.

Pasos siguientes

1. Pleno del Senado. Si el Senado en Pleno aprueba la minuta sin cambios, la remitirá al Ejecutivo para su promulgación y publicación; si la modifica, regresará a la Cámara de Diputados únicamente respecto de lo modificado.
2. Entrada en vigor. Al día siguiente de su publicación en el DOF (transitorio Primero).
3. Determinación de la SHCP. Dentro de los 15 días hábiles siguientes, deberá determinar los sectores estratégicos y actividades relevantes en que el pago digital podrá ser la única forma de pago (la Presidenta adelantó que la transición comenzaría en gasolineras y casetas de peaje), sin perjuicio de ampliarlos después (transitorio Tercero).
4. Reglas sectoriales. Dentro de los 15 días hábiles siguientes a dicha determinación, las autoridades competentes de cada sector deberán emitir las disposiciones de carácter general con condiciones, requisitos, obligaciones y plazos de transición gradual (art. 14 y transitorio Cuarto).

Si el Senado vota la minuta en octubre, las primeras obligaciones concretas podrían conocerse antes del cierre de 2026, horizonte congruente con el anunciado por el Gobierno para gasolineras, casetas y cobro con celular en pequeños comercios. Esta estimación es nuestra y depende de la fecha de publicación.

III. CONTENIDO DE LA LEY

Se trata de un ordenamiento nuevo, de orden público y observancia general en todo el territorio nacional, cuyo objeto es promover la adopción e implementación de medios de pago electrónicos y digitales (art. 1). Es, en esencia, una ley marco, que fija principios y facultades, y remite la mayor parte de las obligaciones concretas a disposiciones de carácter general que emitirán las autoridades. La Ley se estructura de la siguiente manera:

Definiciones relevantes (art. 2)

1. Medios de Pago Digitales y Electrónicos: códigos QR, dispositivos NFC, tarjetas de débito y crédito, órdenes de transferencia de fondos (incluida la domiciliación), cualquier dispositivo, tarjeta o interfaz que permita realizar pagos o transferencias, y los demás que reconozcan las autoridades mediante disposiciones de carácter general. Es una lista abierta.
2. Operación Económica: cualquier acto de comercio previsto en el Código de Comercio relacionado con la enajenación de bienes, la prestación de servicios, el uso o goce temporal de bienes y la importación de bienes o servicios.
3. Entidades: instituciones de crédito, sofomes, sofipos, sociedades financieras comunitarias, socaps, fiduciarias de fideicomisos que otorguen crédito al público, uniones de crédito e instituciones de tecnología financiera, así como las sociedades que de manera habitual otorguen créditos, préstamos o financiamientos al público.
4. Contingencia: evento extraordinario de caso fortuito o fuerza mayor que afecte temporalmente la infraestructura, sistemas u operaciones de pago digital.

Mecanismos de confianza (arts. 5 a 9)

La CURP Digital será aceptada como mecanismo de confianza en la contratación digital de servicios financieros, conforme a las disposiciones que emitan las autoridades competentes (art. 5); su uso es optativo para la Persona Usuaria, que podrá emplear cualquier otro mecanismo de identificación oficial (art. 6). Las Entidades aceptarán el Expediente Digital Ciudadano cuando lo solicite la Persona Usuaria (art. 7), la cual podrá solicitarles su consulta y portabilidad (art. 8), y los documentos que obren en él producirán los mismos efectos jurídicos que los físicos (art. 9).

Aceptación de medios de pago (arts. 10 a 12)

Las autoridades de los tres órdenes de gobierno realizarán las acciones necesarias para aceptar medios de pago digitales en trámites y servicios (art. 10). Los Proveedores “podrán” implementarlos (art. 11); no obstante, el artículo 12 dispone que Proveedores y autoridades habilitarán la infraestructura necesaria, informarán a las Personas Usuarias los medios habilitados, adoptarán medidas para atender las contingencias y promoverán su uso.

Sectores estratégicos y actividades relevantes (arts. 13 a 16)

Es el núcleo de la Ley. La SHCP determinará los sectores estratégicos y actividades relevantes en los que la aceptación de medios digitales podrá ser la única forma de pago (art. 13). Las autoridades competentes de cada sector emitirán las disposiciones administrativas de carácter general con las condiciones, requisitos y obligaciones de operación, y podrán fijar mecanismos y plazos de transición gradual (art. 14). Cuando una contingencia impida recibir pagos digitales, se permitirá el pago en efectivo o cheque (art. 15), pero las contingencias no podrán justificar de manera permanente o recurrente el incumplimiento (art. 16).

Adopción, Banco de México y Entidades (arts. 17 a 20)

Las autoridades deberán coadyuvar con la Política Nacional de Inclusión Financiera y emitir disposiciones que eliminen barreras para el otorgamiento de crédito (art. 17), así como impulsar programas de conectividad (art. 18). El Banco de México podrá ampliar los niveles de operación de las cuentas de depósito a la vista, desarrollar programas informáticos para transferencias, homologar la experiencia de uso de las aplicaciones financieras y, junto con la CNBV, emitir disposiciones para que las Entidades que presten servicios de recepción de pagos con terminales punto de venta acepten pagos con código QR (art. 19). Las Entidades deberán promover la inclusión financiera, difundir sus productos, promover los niveles de cuenta y facilitar el crédito por medios digitales (art. 20).

Trámites y transitorios (arts. 21 y 22)

Las autoridades de los tres órdenes de gobierno deberán adoptar los modelos de homologación de trámites y las soluciones tecnológicas de la ATDT, entre ellas la CURP Digital, el Expediente Digital Ciudadano para personas físicas y morales, la Ventanilla Digital Nacional de Inversiones y la Plataforma de Establecimientos Mercantiles. El transitorio Quinto establece que las erogaciones se cubrirán con el presupuesto ya autorizado, sin recursos adicionales.

IV. ANÁLISIS JURÍDICO DE NUESTRA FIRMA

En opinión de nuestra Firma, la Ley persigue fines legítimos y es previsible que supere un control abstracto de constitucionalidad; sus riesgos se concentran en la amplitud de la delegación a la SHCP y en la indefinición de su alcance, que trasladan la incertidumbre a los actos y reglas que la desarrollen.

Facultad de la SHCP para imponer el pago digital exclusivo

La Ley no establece criterios, parámetros ni límites para identificar los “sectores estratégicos y actividades relevantes” (art. 13). Además, la expresión “sectores estratégicos” tiene una connotación constitucional específica (áreas estratégicas del artículo 28) distinta de la que aquí se le da, sin que la Ley la defina. La restricción al efectivo se impondría, así, mediante una determinación administrativa de la SHCP y reglas de las autoridades sectoriales, y no por la Ley misma.

Ello genera tensión con el principio de legalidad en la restricción de la libertad de comercio (art. 5 constitucional) y con el poder liberatorio ilimitado de los billetes del Banco de México (art. 4 de la Ley Monetaria de los Estados Unidos Mexicanos³).

Sin embargo, debemos tomar en cuenta que una ley federal posterior y especial puede establecer excepciones a otra de igual jerarquía, como ya lo hace el artículo 32 de la Ley Federal para la Prevención e Identificación de Operaciones con Recursos de Procedencia Ilícita (LFPIORPI) al restringir el efectivo en determinados actos. La diferencia relevante es que la LFPIORPI define en la propia ley los actos restringidos, mientras que esta Ley delega íntegramente la decisión.

La Suprema Corte ha validado las denominadas cláusulas habilitantes en materias técnicas, pero siempre y cuando la ley fije el marco de actuación de la autoridad.

Ausencia de régimen sancionador

Debemos tomar en cuenta en este punto que, como se encuentra actualmente la iniciativa, la Ley no tipifica infracciones ni prevé sanciones. Su cumplimiento dependería de las leyes de cada sector (por ejemplo, las condiciones de los permisos de expendio de combustibles o de los títulos de concesión de autopistas). Las disposiciones administrativas no pueden crear infracciones que la ley no prevé, por los principios de legalidad y tipicidad (arts. 14 y 16 constitucionales). En la práctica, es previsible que la exigibilidad se busque mediante condiciones regulatorias de permisos y concesiones, lo que también abre espacio para su impugnación.

Alcance subjetivo ambiguo (arts. 2, 11 y 12)

El artículo 11 dispone que los Proveedores “podrán” implementar medios de pago digitales, mientras que el artículo 12 ordena que “habilitarán” la infraestructura para su recepción. Una lectura literal del artículo 12 permitiría sostener una obligación general de aceptar pagos digitales (no exclusiva) a cargo de cualquier Proveedor, aun fuera de los sectores que determine la SHCP. La interpretación sistemática, junto con la exposición de motivos, apunta a que la aceptación es voluntaria salvo en los sectores del artículo 13. Por otro lado, al definirse la Operación Económica como acto de comercio, los actos civiles (como servicios profesionales independientes o arrendamientos entre particulares) podrían quedar fuera del alcance de la Ley. Ambos puntos deberían aclararse en la regulación secundaria.

Contingencias (arts. 15 y 16)

El pago en efectivo o cheque ante una contingencia es la única válvula de escape para los sujetos obligados. La Ley no precisa quién califica la contingencia, cómo se acredita ni su duración máxima, y el artículo 16 prohíbe invocarla de manera recurrente; la carga de probar la contingencia recaerá, previsiblemente, en el obligado, por lo que conviene documentarla desde el primer día.

Mecanismos de confianza vs la prevención de lavado de dinero

El artículo 7 obliga a las Entidades Financieras (e incluso a Entidades no reguladas) a aceptar el Expediente Digital Ciudadano a solicitud del usuario, pero las Entidades conservan sus obligaciones de identificación y conocimiento del cliente conforme a sus leyes especiales (art. 3). Mientras no se ajusten las disposiciones de carácter general en materia de prevención de lavado de dinero, puede haber fricción entre el deber de aceptar y la responsabilidad por una identificación deficiente.

Interacción con el régimen fiscal

Si bien la iniciativa de la Ley en comento no reforma disposiciones fiscales, esta tendrá efectos relevantes en la materia.

En primer lugar, al canalizarse más cobros a cuentas bancarias, adquiere mayor peso la presunción de que los depósitos no registrados en contabilidad son ingresos (art. 59, fracción III, CFF) y, para personas físicas, el procedimiento de discrepancia fiscal (art. 91 LISR). Quienes migren de efectivo a cobro digital deben regularizar previamente su situación ante el RFC, su régimen fiscal y la emisión de CFDI.

Además, la iniciativa que nos ocupa es complementaria a algunas disposiciones de la iniciativa de la LIF 2027, como lo es el control de diferencias volumétricas de IEPS en gasolinas y diésel y la opción de IVA al 7% sobre contraprestaciones efectivamente cobradas para contribuyentes del RESICO (por mencionar algunas), que encontrarán en los pagos digitales su principal soporte probatorio.

Costo de la transición (transitorio Quinto)

La Ley se implementará sin recursos adicionales y no prevé apoyos para la adaptación de micro y pequeños negocios, como lo solicitó la oposición. El costo para los comercios dependerá de dos factores ajenos a la Ley, la adopción de CoDi y SPEI, que no generan comisión, y el anteproyecto de disposiciones del Banco de México y la CNBV sobre redes de medios de disposición, que propone topes a las cuotas de intercambio con tarjeta (1.30% por operación y 1.00% del monto anual en crédito; $10.80 por operación y 0.30% anual en débito).⁴ Dichos topes recaen sobre la cuota entre bancos, no sobre la tasa de descuento total que paga el comercio, por lo que su traslado a los establecimientos no está garantizado.

Ahora bien, a juicio de nuestra Firma, la brecha de participación en los pagos digitales no se explica principalmente por restricciones legales ni por el costo de acceso a la infraestructura, sino por dos factores que la Ley no atiende.

El primero son los incentivos insuficientes y asimétricos para los participantes del sistema, puesto que no existen modelos de negocio que permitan capturar valor del uso intensivo de los pagos inmediatos, y la masa crítica de usuarios y comercios sigue siendo limitada, lo que desalienta tanto la oferta como la demanda.

El segundo son las limitaciones funcionales de los esquemas que operan sobre el SPEI, puesto que CoDi debe ofrecerse sin costo al usuario final, lo que reduce el interés de las Entidades en promoverlo, y DiMo sólo opera a través de la banca móvil y restringe el alias al número de celular, cuya vinculación con la cuenta y la identidad del titular podría constituir un riesgo de fraude y extorsión en el contexto de seguridad de nuestro país.

En consecuencia, la facultad de la SHCP para imponer el pago digital exclusivo podría forzar la adopción en los sectores que determine, pero difícilmente cerrará la brecha en el resto de la economía si no se acompaña de incentivos económicos y de ajustes a dichos esquemas, ámbito en el que cobran relevancia las facultades del Banco de México para homologar la experiencia de uso de las aplicaciones financieras y desarrollar programas informáticos para transferencias (art. 19).

V. CONCLUSIONES

Por sí misma, la Ley impone pocas cargas inmediatas a los particulares, pero otorga a la SHCP y a las autoridades sectoriales un margen de decisión muy amplio; su impacto real dependerá de la determinación de sectores y de las reglas que se emitan.

Dada la votación en la Cámara de Diputados y en las comisiones del Senado, consideramos muy probable su aprobación en el Pleno del Senado en sus términos, por lo que recomendamos prepararse desde ahora para su entrada en vigor.

Los primeros sectores anunciados (gasolineras y casetas) deben prepararse desde ahora; para el resto de nuestros clientes, la prioridad debe ser la consistencia entre los cobros digitales, la contabilidad, los CFDI emitidos y sus declaraciones.

Nuestra Firma dará seguimiento puntual a la discusión de la minuta en el Pleno del Senado, a su eventual publicación en el DOF, a la determinación de sectores que emita la SHCP y a las disposiciones sectoriales, y mantendrá informados a nuestros clientes sobre cualquier modificación que pudiera alterar el contenido y las conclusiones del presente análisis preliminar.